SUMÁRIO EXECUTIVO

A Academia Brasileira de Ciências, desde sua fundação, está comprometida com o desenvolvimento da educação, ciência e tecnologia em nosso País. Com respeito à educação superior, endossa os princípios contidos no Manifesto de Angra dos Reis, lançado em 1998. O presente Grupo de Trabalho elaborou em 2004 o documento ”Subsídios para a Reforma da Educação Superior”, contendo recomendações específicas. A análise, baseada nesses princípios e recomendações, do anteprojeto do MEC de Lei Orgânica, leva às seguintes observações:

•  A desejável autonomia de gestão das universidades públicas deve estar condicionada a mecanismos rigorosos e independentes de avaliação externa altamente qualificada e acompanhamento do desempenho acadêmico e gerencial. O documento do MEC é omisso nesse particular. A atual constituição da CONAES não é apropriada para esse fim. Propomos para isso um órgão específico, a CADI, cuja composição e atribuições são definidos no documento “Subsídios”.

•  As universidades públicas são o principal patrimônio do país na pesquisa e referencial de qualidade na educação superior. Cabe aos docentes a responsabilidade primordial pela sua condução. A eleição direta de dirigentes, nos moldes propostos pelo MEC, colocaria em risco esse patrimônio. Deve ser mantida a atual legislação.

•  É importante maximizar a diversidade do corpo discente, incentivando a inclusão social, sem prejudicar a qualidade. O sistema de cotas proposto pelo MEC não atende a esse requisito, que exige acima de tudo investir na melhoria do ensino público de nível médio. Ações afirmativas das universidades são recomendadas nos “Subsídios”.

•  Maior abertura das universidades públicas à participação da sociedade é altamente recomendável, mas não através dos conselhos comunitários e sociais propostos pelo MEC. Consideramos incompatível com os objetivos da educação superior permitir que se exerçam pressões de qualquer natureza alheias a eles. O órgão deliberativo proposto nos “Subsídios”, o Conselho de Desenvolvimento, baseia-se na representação de segmentos qualificados e comprometidos com a missão da universidade.

•  O sistema facultativo de ciclos de formação geral incluído no projeto do MEC é coerente com as recomendações contidas nos “Subsídios”.

•  A necessária reforma do ensino superior no Brasil está longe de esgotar-se no âmbito de uma Lei Orgânica. Requer um planejamento global de longo prazo, com a participação de todos os órgãos do governo e todos os segmentos da sociedade. Esse processo de discussão, elaboração e revisão de princípios básicos, como aqueles contidos no Manifesto de Angra, deveria ter caráter permanente.

I. CONSIDERAÇÕES GERAIS

A Academia Brasileira de Ciências tem, desde sua fundação, um compromisso com a qualidade acadêmica, o incentivo à pesquisa e o desenvolvimento da educação, da ciência e da tecnologia em nosso País. É necessário, também, promover a inclusão social e a regulação da relação entre as instituições de ensino superior e a sociedade, desde que não seja prejudicada a qualidade, de modo a preservar e aprimorar o patrimônio cultural construído ao longo de várias décadas. Essas são as linhas mestras que guiam a participação da Academia nesse importante debate.

As observações contidas nesse documento certamente não esgotam as propostas para a educação superior. Pontos importantes, que não constam da Lei Orgânica, deveriam ser objeto de ações posteriores. Entre eles, destaca-se a proposta de criação, numa ação conjunta do MEC e do MCT, de laboratórios associados, que permitiriam incentivar programas interdisciplinares nas instituições de ensino superior e promover o desenvolvimento mais equilibrado da educação superior nas diversas regiões do país. Além disso, seria importante desenvolver um plano nacional de carreira docente que estimule o mérito e ao mesmo tempo permita maior flexibilidade na administração autônoma, pelas instituições de ensino superior, de seus quadros docentes.

A Lei Orgânica deveria ser complementada por uma estratégia de longo prazo para o desenvolvimento da educação superior no Brasil, com o comprometimento de recursos, o incentivo através de editais e bolsas a novos modelos acadêmicos, e ações no sentido de fomentar a diversidade de instituições públicas.

São pontos positivos, no anteprojeto apresentado pelo MEC: (i) a diversificação das instituições de ensino superior; (ii) o incentivo à criação de ciclos de formação geral; (iii) a exigência de atendimento de indicadores institucionais de gestão e desempenho como condição para a habilitação das instituições federais de educação superior à gestão autônoma dos recursos que lhes forem destinados; (iv) a garantia de financiamento público às instituições federais de ensino superior; (v) a conexão entre o credenciamento das instituições de ensino superior e o processo de avaliação.

A proposta do governo deve sofrer, no entanto, importantes modificações, com o objetivo de estabelecer claramente um conceito de educação superior comprometido com a qualidade e a inovação, e estimular a administração responsável das instituições de ensino superior. O anteprojeto é demasiado extenso, e dele devem ser suprimidas repetições desnecessárias e detalhamentos que, ou abordam questões já regulamentadas por outras leis, como a liberdade sindical, ou, a pretexto de indicar ações sociais específicas, podem induzir na prática a uma limitação do leque de ações de integração com a sociedade, que cada instituição deveria autonomamente prever. Mais ainda, ao colocar como objetivo a alcançar por uma instituição de educação superior “atender as demandas específicas de grupos e organizações sociais, inclusive do mundo do trabalho, urbano e do campo”, o anteprojeto associa às instituições de educação superior um objetivo demasiadamente utilitário ou imediatista que pode colocá-las à mercê de interesses políticos conjunturais e mesmo anti-científicos. Imagine-se, por exemplo, demandas contrárias às pesquisas sobre transgênicos ou sobre teorias da evolução das espécies. Seções inteiras do anteprojeto, como aquela referente à assistência estudantil, poderiam ser eliminadas e substituídas por regulamentos específicos para uma política de financiamento e bolsas para estudantes.

Um cuidado especial deve ser tomado em relação à abrangência dessa Lei. Não cabe a ela regular fundações estaduais de amparo à pesquisa, ou outras instituições estaduais. As fundações associadas às instituições de educação superior já estão regulamentadas, por decretos promulgados pelo atual governo em 2004. A transparência e a lisura de seus procedimentos devem ser asseguradas, cabendo seu credenciamento ao órgão colegiado máximo das instituições. Elas são necessárias para o bom funcionamento das instituições de educação superior, mesmo num regime de autonomia.

Enfatizamos ainda a necessidade de que sejam dados, após a data de 31 de março, e antes do envio do anteprojeto ao Congresso Nacional, tempo e oportunidade para a participação qualificada, no debate sobre uma nova Lei Orgânica, dos setores diretamente interessados.

II. A EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL E O ANTEPROJETO DO MEC

Os seguintes itens principais merecem destaque (propostas e comentários relativos ao anteprojeto estão em itálico):

1. O QUADRO ATUAL DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL PRECISA SER MODIFICADO, O QUE REQUER UMA POLÍTICA DE ESTADO. O panorama atual da educação superior no Brasil requer medidas eficazes no sentido de melhorar a qualidade do ensino, incentivar a produção de novos conhecimentos e novos modelos acadêmicos, regular a autonomia e o financiamento das instituições federais de educação superior, e ampliar a formação de pessoal em áreas importantes para o desenvolvimento do País. Esses objetivos só serão alcançados com o fortalecimento e a expansão do setor público, que em todos os países desenvolvidos concentra o maior número de matrículas no ensino superior. Uma escolha adequada de interlocutores é essencial para que a educação no Brasil alcance um novo patamar de abrangência e qualidade. Essa é uma questão importante demais para ficar restrita ao Ministério de Educação. Outros Ministérios, entre os quais o de Ciência e Tecnologia, o de Saúde, o de Desenvolvimento, Indústria e Comércio, o de Planejamento e o da Fazenda, devem ser incluídos nesse debate, assim como é essencial ouvir os Estados e Municípios, e em particular os dirigentes das instituições estaduais de educação superior.

O debate atual será produtivo na medida em que transforme a educação superior não só em prioridade do Ministério da Educação, mas do Governo Federal como um todo. Trata-se de uma questão de Estado e, portanto, é necessário um planejamento global e coerente, com um horizonte de longo prazo, que comprometa recursos e defina o perfil desejado das instituições de educação superior e de seus egressos.

2. A EDUCAÇÃO SUPERIOR NÃO SE RESTRINGE AO ENSINO UNIVERSITÁRIO . A ampliação do contingente de jovens que recebem formação após completar o ensino secundário somente será possível com a diferenciação do sistema de ensino superior, que deve incluir universidades, centros e faculdades, mas não se limitar a estas. Em particular, o sistema público deve incluir cursos de curta duração (dois anos no mínimo), com objetivos de profissionalização, tais como cursos técnicos, ou de formação geral, sem prejuízo da qualidade acadêmica, estabelecendo-se através de convênios a possibilidade de aproveitamento de créditos para aqueles que queiram continuar sua formação, ingressando em uma universidade.

Deve haver um esforço maior do Estado para estimular a diversidade do sistema público de ensino superior. O anteprojeto do MEC prevê uma duração mínima de três anos para os cursos de curta duração, o que deveria ser corrigido para dois anos. Além disso, o anteprojeto do MEC não contempla o aproveitamento de créditos entre cursos de curta duração e cursos formais de graduação.

3. AS MISSÕES PRINCIPAIS DA EDUCAÇÃO SUPERIOR SÃO A FORMAÇÃO DE PESSOAL QUALIFICADO E O AVANÇO DO CONHECIMENTO. Essas atividades devem ser balizadas tanto pelas necessidades nacionais como por padrões internacionais. A autonomia didático-científica, protegendo as instituições de educação superior de pressões alheias aos seus objetivos, é condição necessária para que essas instituições possam cumprir eficazmente o seu papel. Atividades de extensão são muito importantes e devem ser incentivadas, mas a principal forma de contribuição à sociedade dessas organizações é através da formação de pessoal qualificado.

Obrigar as instituições de ensino superior a atender a demandas específicas de grupos sociais e a implantar políticas públicas, como consta no anteprojeto encaminhado pelo MEC, prejudica e desvirtua sua missão principal. O critério fundamental para atendimento dessas demandas é sua relação com a formação de pessoal qualificado, a ser avaliada em cada caso pelas próprias instituições.

4. O FINANCIAMENTO PÚBLICO É FUNDAMENTAL. Em todos os países do mundo, o financiamento público é de longe a fonte mais importante de recursos para as instituições de educação superior. Hoje em dia, os recursos públicos investidos em educação no Brasil correspondem a apenas cerca de 4% do PIB, dos quais apenas 21% vão para o ensino superior (ou seja, 0.84% do PIB), enquanto nos países da OECD esse percentual é de cerca de 6%, dos quais pelo menos 25% (ou seja, 1,5% do PIB) para o ensino superior. Por outro lado, nos países da OECD, apenas 6,2% dos recursos para a pesquisa são financiados por empresas. No Brasil, dado o reduzido investimento em pesquisa e desenvolvimento por parte das empresas, o apoio público é ainda mais importante. Além disso, todos os países desenvolvidos concentram no setor público a maior parte das matrículas no ensino superior.

É necessário que o Estado brasileiro assuma como meta atingir a média dos países da OECD. Esse objetivo, que não recebe menção no anteprojeto do MEC, é bem mais relevante que os percentuais explicitados naquele anteprojeto.

5. NOVOS MODELOS ACADÊMICOS DEVEM SER IMPLANTADOS. O progresso acelerado do conhecimento no mundo atual recomenda uma formação sólida e ampla, evitando-se a especialização prematura nas instituições universitárias, e mesmo naquelas de formação mais profissionalizante. O excesso de carga horária em cursos obrigatórios dificulta o trabalho individual do estudante, impede a formação interdisciplinar e produz frequentemente profissionais já obsoletos no momento em que são formados. A multiplicidade de modelos não só é recomendável, mas é uma necessidade para um país com grande diversidade regional e de exigências sobre o perfil de seus graduados.

Esse assunto é mencionado no anteprojeto, que prevê a concessão de um certificado de estudos superiores, com validade acadêmica de âmbito nacional. Não sendo obrigatório, esse dispositivo do anteprojeto não fere a autonomia universitária.

6. A EXPANSÃO COM QUALIDADE REQUER AVALIAÇÃO. Não se trata apenas de ampliar o número de vagas, mas de fazê-lo com garantia de qualidade. Por isso mesmo, é necessária uma avaliação séria e conseqüente das instituições de educação superior, públicas e privadas, nos moldes adotados pela CAPES para a pós-graduação. São necessários também critérios rigorosos de qualidade e abrangência para que uma instituição seja considerada uma Universidade e seja credenciada para a autonomia.

A CONAES, órgão que coordena a avaliação das instituições de educação superior, tem 8 de seus 13 membros escolhidos pelo Ministro da Educação, e não possui um Conselho Técnico Científico, como é o caso da CAPES. Essa estrutura permite interferências estranhas a critérios acadêmicos, que prejudicam o processo de avaliação.

No anteprojeto apresentado pelo MEC, uma instituição que tenha um curso de educação, um de direito, e um de letras, já pode ser uma universidade. É importante que essas condições sejam tornadas mais rigorosas, com a exigência de que as universidades tenham cursos nas três grandes áreas do conhecimento (I – Ciências Básicas, Engenharias e Ciências Tecnológicas; II – Ciências Biológicas e da Saúde; III – Humanidades, Letras, Artes e Ciências Sociais), e que tenham um número mínimo de doutores em tempo integral, e não apenas, como estipulado no anteprojeto, de mestres e doutores indistintamente.

7. A DISTRIBUIÇÃO DE MATRÍCULAS POR ÁREA DE CONHECIMENTO PRECISA SER CORRIGIDA . Atualmente, cerca de 69% das matrículas em instituições de ensino superior no Brasil situam-se em ciências humanas e sociais, apenas 13% em ciências da saúde, 11% em engenharias e ciências tecnológicas, 4% em ciências exatas, 2% em ciências agrárias, e 1% em outras áreas. Essa distribuição é um reflexo do congelamento do setor público nos últimos anos, aliado à grande expansão do setor privado, que prefere investir nas ciências humanas e sociais, pois essas , em geral, demandam menos recursos. É conseqüência também de uma retração do desenvolvimento tecnológico e industrial. O reforço das outras áreas, necessário para o desenvolvimento do País, pressupõe, por isso mesmo, o fortalecimento qualificado do setor público, o que requer incentivos e ações apropriadas para a criação de novos cursos. Uma articulação com a política industrial e a lei de inovação é essencial para o sucesso desse programa.

8. DEVE SER ATRIBUÍDA AOS DOCENTES A RESPONSABILIDADE PELA CONDUÇÃO DAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS. As instituições públicas têm funcionado como padrão de qualidade para a educação superior e para a pesquisa no Brasil. Sua administração responsável é essencial para que esse papel seja preservado e ampliado. Garantido o necessário financiamento público, os docentes são os principais responsáveis pelo prestígio das instituições de educação superior, e a eles deve ser atribuída a responsabilidade pela condução dessas instituições.

A imposição de eleições diretas, que consta do anteprojeto do MEC, pode acarretar a deterioração de um patrimônio precioso para o País. Deve ser mantida a lei atual, que prevê 70% de participação dos docentes e lista tríplice.

9. INTERFACES APROPRIADAS ENTRE AS INSTITUIÇÕES E A SOCIEDADE DEVEM SER ESTABELECIDAS. As interações das instituições de educação superior com o Estado e a Sociedade poderão realizar-se através de interfaces apropriadas que resguardem a autonomia didático-científica, nos moldes dos conselhos existentes nos Estados Unidos da América (“Board of Trustees”) e em vários países da Europa.

Deve ser instituído, nas instituições federais e nas instituições privadas que se beneficiem de incentivos e isenções, um Conselho de Desenvolvimento, constituído de docentes de alto nível e de personalidades representativas do setor público e do setor privado, comprometidos com as missões e os rumos das instituições de ensino superior. Esse conselho, detalhado na publicação “Subsídios para a Reforma da Educação Superior”, teria como função apreciar a proposta orçamentária e sua execução, bem como os planos de desenvolvimento das instituições. A proposta de conselhos comunitários e sociais do MEC não atende a esses requisitos, pois não enfatiza os compromissos acima mencionados.

10. DEVE SER CRIADO UM ÓRGÃO FEDERAL PARA DISTRIBUIÇÃO DE RECURSOS ENTRE AS INSTITUIÇÕES FEDERAIS. O anteprojeto do MEC não estipula como será definida a matriz de financiamento das instituições federais, atribuindo ao MEC a confecção do orçamento. Em outros países, agências governamentais avaliam e definem a distribuição de recursos. Uma agência desse tipo é necessária, pois permitirá mudar a matriz de financiamento de acordo com um processo de avaliação das instituições. É importante que essa agência tenha uma composição que fortaleça a sua independência.

Deve ser estabelecida uma comissão federal (Comissão de Acompanhamento do Desenvolvimento Institucional), com participação do MEC, do MCT e de personalidades representativas da comunidade acadêmica, que atuará na distribuição de recursos para o desenvolvimento das instituições federais, levando em conta os resultados relativos ao ensino, pesquisa e extensão e à eficiência da gestão financeira . O detalhamento dessa comissão está no documento ”Subsídios para a Reforma da Educação Superior”. Ela seria presidida pelo Secretário Executivo do MEC, e composta pelos presidentes do CNPq, CAPES e FINEP, bem como personalidades representativas da comunidade acadêmica, indicados pelos conselhos dessas três agências. Poderia fazer parte desse órgão também o presidente do Fórum de Secretários Estaduais de Ciência e Tecnologia. Esse órgão deverá constituir comissões para auxiliá-lo em assuntos específicos, o que poderá incluir a implantação de novas instituições de educação superior.

11. A INCLUSÃO SOCIAL E A DIVERSIDADE DEVEM SER INCENTIVADAS SEM PREJUÍZO DA QUALIDADE. A melhor maneira de favorecer a inclusão social por meio de iniciativas ao alcance de instituições de educação superior é o incentivo a cursos noturnos e a atividades de reforço da educação em nível médio para comunidades carentes, a diversificação de instituições públicas de educação superior e a intensificação da formação de professores para o ensino público fundamental e médio . Deve-se considerar também que, sem um reforço substancial do ensino público de nível médio, não será possível atingir o objetivo de expansão com qualidade da educação superior no Brasil.

Com relação ao sistema de cotas previsto no anteprojeto apresentado pelo MEC, devem ser eliminadas a caracterização racial e a percentagem fixa para as vagas destinadas a essas cotas, que poderão ser substituídas por ações afirmativas, como um diferencial na nota mínima de admissão, a critério da instituição. Em qualquer caso, a assistência adequada ao estudante carente é essencial, e não é devidamente contemplada no anteprojeto.

Rio de Janeiro, 31 de março de 2005.
Grupo de Trabalho sobre
a Reforma da Educação Superior
da Academia Brasileira de Ciências